浅论人民法院管理体制改革的几点思考

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2017-06-14 14:54:00

有的联邦巡回法院的辖区跨越几个州，而有的州如加利福尼亚州则有多个联邦巡回法院。我国司法体制改革从长远计，宜考虑借鉴这种做法。

　三、建立保障独立审判的内部制度　　

法院内部管理行政化，指的是人民法院对审判工作的组织协调中仍较多地采用等级审批、首长负责的行政工作方式。司法权的行使和行政权的行使在方法上有很大的不同，前者较多强调决策的“自主性”，即法院或法官在依照法律规定的前提下，对案件要独立自主地作出裁判;后者则突出强调决策的“指令性”，即行政机关或工作人员行使职权时要服从上级机关或上司的命令。对两者的差别，德国学者作了精辟的概括：“如果一个公务员故意不执行上司要求他以特定方式处理某一事务的指示，通常这就构成了失职。而对法官来说情况恰好相反：如果法官按照院长的指示去判案的话，这种行为就构成了失职。”[5]　　对审判独立和司法独立原则，[6]一般理解为“法院依法独立行使审判权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉”。但这仅仅是审判独立或司法独立原则的一个层面上的涵义，是就法院与其他国家机关和社会力量的关系而言的。完整的审判独立或司法独立还包括以下两个层面上的涵义：一是法院独立审判，不受其他法院包括上级法院的干涉;二是法官独立审判，不受其他法官包括上级法官的干涉。这是就法院内部的关系而言的。只有把三层涵义有机结合起来，才是审判独立或司法独立完整的概念。而在三层涵义中，法官独立居于核心和根基地位，对审判独立或司法独立起着决定性和支撑性的作用。可以说，没有法官独立，就没有真正意义上的审判独立或司法独立。审判活动本质上是一种个性化的活动，审判独立植根于法官独立。马克思指出：“法官除了法律就没有别的上司”。[7]因此，司法权的行使较多地强调法院特别是法官的“自主性”是审判工作内在规律决定的，是保证司法公正所必需的。　　

我国法院内部管理行政化，突出表现在两个方面： (1) 上级法院对下级法院的干预过多。现代法治意义上的上下级法院的关系，是一种各负其责的审级独立关系。上级法院对下级法院监督的唯一合法渠道是上诉审查和再审审查。对下级法院正在审理或将要审理的案件，只能由下级法院依据法律地域管辖和级别管辖的授权独立自主地作出裁判，上级法院不仅不能作任何干预，相反还必须注意维护下级法院的自主地位，不轻易发表任何正式或非正式的意见。我国法律除了明确规定上级法院的上诉审查和再审审查外，还规定了上级法院对下级法院的“审判监督关系”。这种审判监督关系究竟是一种什么关系，我国的法学理论从来没有阐述清楚。在司法实践中，这种关系表现为沿袭至今的非程序的内部请示和批复关系，即下级法院对正在审理的案件的有关问题向上级法院请示，待上级法院批复后作出判决。这种事前内部请示的行政审批做法，客观上带来了两种违反法治原意的弊端。一是给上级法院干预下级法院的审判提供了机会;二是造成了上下级法院的“沟通”，使法律规定的“两审终审制”合成了“一审制”，变相剥夺了案件当事人的上诉权。(2) 法院内部管理中沿用许多行政工作方式。按照法律规定，合议庭或独任法官是法院的基本审判单位，除了对重大疑难案件提交审判委员会审议外，一般案件合议庭或独任法官有权依法作出裁判。但法院组织结构中，合议庭或独任法官之上有庭长、院长，裁判意见多数还要报庭长、院长审批。庭长和院长实际上是案件裁判的真正决策人，而亲历案件审理的合议庭或独任法官仅是裁判的建议者和执行者。这种层层审批的行政管理方式造成“审”与“判”的脱节，审者不判，判者不审，背离了审判工作的内在要求。

一是决策人由于没有亲历案件的审理，所作的判断缺乏客观性和准确性，难免因决策失误造成司法不公;二是造成合议庭或独任法官对上级的依赖性，不能或不愿承担责任;三是造成合议庭或独任法官职责不清，责任不明。　　法院内部管理行政化的形成，是与特定历史时期和社会条件密切相关的。在建国初期，尤其是1952 年“司法改革”运动中旧司法人员被清除后，新中国的司法制度实际上已很难找到足够的法律人才的支持;加上当时人民法院作为专政机关，主要任务是镇压敌对阶级的反抗，巩固新生的政权;同时由于战争时期形成的高度集权体制难以立即转变，对司法工作采用行政审批的管理模式，尚不失为一种有效开展司法工作的途径。应当说，这种管理模式在建国后一段时期发挥了积极的作用。但是，随着社会主义市场经济的建立和依法治国基本方略的提出，随着国家民主政治建设的不断发展，随着对外开放的不断扩大而必然带来的对国际社会公认的司法理念和司法原则的认同，法院内部管理行政化赖以生存的社会条件发生了变化，改革这种管理模式，使司法工作沿着现代民主法治的轨道发展就成为必然要求。这几年，我国人民法院在改革审判方式中，采取了逐渐减少上下级法院之间请示案件，强化合议庭或独任法官的职权，取消庭务会讨论案件的制度，强调当庭宣判，庭长、院长不得在法律程序之外审批案件等一系列措施，一定程度上改变了法院内部管理行政化的现象。但是，这些改革必须依靠修改和建立有关法律制度才能得到巩固和深化。　　

(一) 要通过修改法律，对上下级法院的关系作新的界定。总的原则是取消上级法院对下级法院除上诉审查、再审审查以外的其他监督关系，建立各负其责的审级独立制度，强化上下级法院各自依法独立审判。案件该由哪一级法院审理就由哪一级法院独立自主地审理，下级法院不得向上级法院请示，上级法院对下级法院不能有任何干预。　　

(二) 在法律上进一步加强法官独立的原则。所谓法官独立，是指法官享有审理和裁判案件的权力，同时对自己不正确或错误裁判承担完全责任的制度。[8]这种权力和责任高度统一的制度，将使法官增强司法理性，谨慎行使权力，提高司法效率，确保司法公正。加强法官独立的具体措施是： (1) 对基层法院在大幅压裁法官数量、每个法院只任命10 —20 名法官的前提下，取消审判委员会制度和合议庭制度，取消庭长建制，实行独任法官制;为每位独任法官组建“法官办公室”，配备必要的法官助理和工勤人员以及必要的办公用具、交通工具，每年的办案经费按比例直接分配到法官办公室由助理人员掌握;立案部门受理案件后分配到法官办公室，由独任法官主持审理;对基层法院受案范围中相对重大的案件，由独任法官和人民陪审员主持审理;所有裁判文书由独任法官签署。这不仅明确了独任法官的职权，把案件审理好坏的责任直接归属独任法官，还可以减少办案环节，提高办案效率，解决因大幅减少法官可能造成案件积压的问题。(2) 对中级以上法院仍保留审判委员会制度和合议庭制度，但进一步强化合议庭独立审判。合议庭合议案件应建立在法官个人独立的基础上，严格实行少数服从多数票决制，除案情过于复杂合议庭不能形成决议可由审判长提交审判委员会讨论外，其他案件由合议庭依法独立作出裁判，裁判文书由审判长签署。(3) 严格限制审判委员会讨论案件的范围。原则上只有一种情况，即合议庭因案情过于复杂确实不能形成决议，如三个合议庭成员有三种意见时，才由审判委员会讨论决定;审判委员会决定的案件，由院长或副院长签署。(4) 严格限制院长、庭长干预合议庭或独任法官独立审判。院长和庭长的职责主要是组织全院或全庭的政务工作和案件流程管理工作，此外，应直接办理相当于合议庭或独任法官办案数量的三分之一的案件;对重大疑难案件，院长或庭长应亲自主持审理。

(三) 修改“两审终审”制度和再审制度。对一般案件实行“两审终审制”;对法定重大案件实行“三审终审制”;同时严格限制再审案件的提起，对经终审的裁判原则上除发现新的证据足以证明原判可能有错可立案再审外，对其他再审请求一律不再受理。这主要是为解决我国司法制度实际上无终审的弊端，同时对于防止领导以批示干预案件也有着重要的限制作用。　　四、建立法官职业化制度　　法官队伍非职业化，指的是把法官看作党政干部，忽略了法官专业化要求，在法官的选拔配置上不适应司法的需要。法官作为一项专门职业，是随着社会分工的发展和法律在社会生活中的作用的加强而产生的。法官应当是精通法律专门知识并经国家授权而实际操作和运用法律的人的群体，他们以司法工作谋生，同时为公众服务。法官职业化是现代法治的一个重要标志。

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