《国务院组织法》于1954 年制定,1982 年修改。与1954 年国务院组织法相比较,最明显的区别是不再一一列出国务院组成部门的名单。在组织法中列举组成部门的名单,在实践中如需变动,必须通过修改国务院组织法,程序比较麻烦。但笔者认为,法治正需要这个麻烦,因为这是法律对于行政机构变动的程序控制功能,《国务院组织法》应该恢复1954年的模式,即列举国务院全部组成部门的名单。从《国务院组织法》看,国务院内的机构设置,分为部、委和直属机构、办事机构等。 WriteZhu('4'); href="http://www.calaw.cn/article/default.asp?id=9667#m4" name=4>[4]部、委属国务院组成部门,其设置、撤销或者合并,以及部长和委员会主任的任免,必须由总理提名经全国人大批准;而直属机构和办事机构不属于国务院组成部门,其设置、撤销或者合并,以及领导的任免,由国务院决定。需要讨论的是,作为国务院组成部门的“部”和“委”,有何区别? 是在职权范围上有区别还是工作方式上有区别? 据说,部、委的区别在于部所管理的事务比较单一,委则是管理综合性事务。但此前的教育部后改为教委,又改为教育部;体委则改为体育总局,这和综合与单一有关吗? 从理论上说,部、委在组织和领导方式方面应该有所区别。部实行部长负责制; 委实行委员会制,少数服从多数。根据《国务院组织法》的规定,我国无此区别,都实行部长或主任负责制。又,部、委与直属机构、办事机构的区别是,前者需通过全国人大任免; 后者则可由国务院自行决定。但如此规定的依据为何?为什么直属机构和办事机构可以由国务院自行决定? 根据《国务院行政机构设置和编制管理条例》的解释,国务院组成部门依法分别履行国务院基本的行政管理职能。……国务院直属机构主管国务院某项专门业务,具有独立的行政管理职能。国务院办事机构协助国务院总理办理专门事项,不具有独立的行政管理职能。国务院组成部门管理的国家行政机构由国务院组成部门管理,主管特定业务,行使行政管理职能。但令人费解的是,部的职能和办理专门事项、具有独立的行政管理职能的直属机构有什么区别? 从实践看,原体委是国务院组成部门,但后来却成为直属局,而职权范围并未改变。又如国家工商局、技术监督局等等,其行使的职权范围与部、委有何区别? 此外,据说部、委和直属机构、办事机构的区别是在级别上,前者为正部级,后者为副部级,但现在很多局和办都已成为正部级,并无区别。但二者在是否需要全国人大决定上,区别又是如此巨大。毕竟,由人大任命,增强人大对行政机关的监督,有利于法治行政建设。还有很特殊的称之为“特设机构”以及规定为事业单位的行政部门,这些在《国务院组织法》中都没有明确规定,缺乏法律依据。以上情况说明,国务院的机构设置,由于法律规定不明确,因而存在一定的随意性,不符合法治的要求。
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