之一,国家当然应当对此承担相应的保障义务,《条例》的最低生活保障待遇中就包含了“住”的保障,该《条例》第6条规定城市居民最低生活保障标准,按照当地维持城市居民基本生活所必需的衣、食、住费用,并适当考虑水电燃煤(燃气)费用以及未成年人的义务教育费用确定,从其标准确定的依据上来看,其待遇包含了居民基本生活所必需的“住”的费用的支出。
但是,尽管《条例》第6条规定“住”的费用是确定城市居民最低生活保障标准的依据之一,从各地的具体标准来看,实际的救助金额若针对特定的无房户或住房困难者支付市场租赁的房屋租金,是远远不够的,[14]因此有学者就曾指出现有的最低生活保障只是单一的生活救助,而缺少对特定生活内容,如住宅、教育等的救助,这也致使很多地方政府出台廉租房政策等单项性救助。[15]地方立法上也的确反映了这一特征。廉租房分配一般作为单项性或分类的救助,对符合最低收入标准并在居住上困难的居民,在提供最低生活保障以外进行补助。[16]这也可以从廉租房准入标准中得到验证。例如最早试点实施廉租住房制度的上海市在其2000年实施的《城镇廉租住房试行办法》中规定人均收入不超过本市城镇居民最低生活保障标准、拥有私有住房和承租公有住房的居住面积不超过人均5平方米作为申请廉租住房的基本准入标准。2005年建设部制定的《城镇最低收入家庭廉租住房管理办法》(以下简称《管理办法》)吸收了这一规定形式,该法第1条规定“为……保障城镇最低收入家庭的基本住房需要”,并在第4条中规定“符合市、县人民政府规定的住房困难的最低收入家庭,可以申请城镇最低收入家庭廉租住房”。可见,对于家庭收入无法维持最低衣物、食物等基本开销的城市居民,在获得最低生活保障后,其收入仍然无法改善被有关规范确认为是最低居住标准的居住条件的,国家应对其进行住房实物或租金的配给。
2、羁束性
廉租房作为对最低收入家庭基本住房需要的保障,应与最低生活保障一样被作为一项羁束性的法律义务乃至宪法义务由国家来承担。因为,首先廉租房是最低生活保障内容之一,是对基本住房生活的单项性救助,它应与最低生活保障的性质相同,既然立法已经确认低于最低生活保障标准(基本生活标准)的城市居民均有权获得国家的保障,那么低于基本生活中住房标准的城市居民也应均有权获得国家廉租住房的补助,是一项羁束性的义务。其次,根据上文论述可知,无论是《经济、社会和文化权利国际公约》还是各国的宪法都承认国家应对公民的最低限度的基本生活进行保障,对这种国家的作用和功能达成了共识,其中当然地包含了基本生活中的“住”的保障。因此廉租住房作为最低限度的居住条件的保障,其对国家权力的约束,也应被宪法所确认。
四、“基本住房需要以上”的保障义务与政策形成自由
(一)“基本住房需要以上”的保障
现代福利国家在住房保障领域都远远超越了最低限度的保障,而试图就所拥有的财力和人民之需求,尽可能提供住房的供给。我国在抑制房价和提供保障房的制度建构中,也将最低生活保障水平以上的中等收入群体以及普通家庭的自主需要作为国家保障的对象,从而形成了一系列旨在保障“基本住房需要以上”需求的住宅政策。
从1994年迄今,以下的住房保障制度以及其他的市场规制措施承担着这一功能。这些制度试图从住房供给、税收免除以及住房贷款优惠等方面为中低收入住房困难群体和普通家庭的自住需求提供国家的资助。
1、经济适用房和公共租赁住房的供给
经济适用房属于基本住房需要以上的补助。1994年建设部制定的《城镇经济适用住房建设管理办法》第3条明确提出“经济适用房是指以中低收入家庭住房困难户为供应对象”,2007年建设部等7部委联合发布的《经济适用住房管理办法》中将供应对象进一步界定为“面向城市低收入住房困难家庭供应”(第2条),但与廉租房的供应层次关系并没有发生变化。因为,1998年23号文确认“最低收入家庭租赁由政府或单位提供的廉租住房;中低收入家庭购买经济适用住房”,经济适用住房是提供给排除最低收入接受廉租补助家庭以外的中低收入家庭,面对法定最低生活标准收入以上的低收入家庭和中等收入家庭的住房困难者。即这一群体尽管收入低、住房也困难,但并不属于家庭收入无法维持法定基本生活的类型。此外,从《经济适用住房管理办法》的立法目的来看,规章本身只是指出经济适用住房是面向城市低收入住房困难家庭供应,具有保障性质的政策性住房,并未提及是为了保障何种程度的住房需要,而只是阐明为了“保护当事人合法权益”。当然,“基本住房需要”在不同人的观念中评价的标准具有主观性,特别是在我国经济适用住房主要针对低收者、传统上以自有住房作为成家立业标准、经济适用住房收入群体在住房市场上无法购得收入可负担住房的情况下,申请经济适用住房的群体大多会认为经济适用房正是为了满足“基本住房需要”,但从法律的明文规定上来看,它应是在“基本住房需要”以上的一种保障性住房。[17]
2012年建设部制定《公共租赁住房管理办法》,旨在针对城镇中等偏下收入住房困难家庭、新就业无房职工和在城镇稳定就业的外来务工人员,通过租赁的方式保障其住房需要。各地方具体实施的公共租赁住房制度一般对收入都无严格限定,甚至将人才公寓也作为公共租赁住房的类型之一,从而使公共租赁住房成为保障有稳定就业和中等收入但尚未购房的过渡群体的保障性住房类型。
相关推荐：
下一篇：对完善行政组织法制探索
