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具有浓重行政管理色彩的现行证券法与证券市场发展不相适应的情况和问题逐渐凸显,越来越不能适应服务实体经济实践的需要。修改证券法的呼声日渐高涨,[1]在 2013 年的中国证券法学研究会年会上,业内人士认为,“当前已经具备启动修订证券法的条件和时机。”。(注:参见上海证券报:《证券法修法时机日渐成熟,完善发行制度等或成重点 》2013 年 04 月 23 日,http:/ /news.xinhuanet.com/finance/2013 - 04 /23 / c_124616704.htm,访问于 2013 年 4 月 26 日。)据悉,证监会系统已成立修法领导小组和工作小组,初步形成了包括十个方面的修改思路,(注:证监会初步形成的修改完善证券法的思路建议包括十个方面:(1)完善证券品种范围规定;(2)完善多层次市场制度;(3)完善证券公开发行制度;(4)完善证券私募发行制度;(5)完善债券市场制度;(6)完善并购重组制度;(7)完善退市制度;(8)完善证券无纸化制度;(9)完善民事赔偿制度;(10)完善监管执法制度。参见上海证券报:《证券法修改思路建议初步形成 已成立修法小组》2013 年 04月 23 日,http:/ /bbs.hexun.com/stock/post_5_5636935_1_d.html,访问于 2013 年 4 月 26 日。)其中包括“完善民事赔偿制度”,这无疑要求证券诉讼制度的建设必须匹配跟进。其实,我们认为,证券诉讼制度的建设,不仅对于完善证券实务中的民事赔偿制度具有决定性的意义,而且对构建符合市场经济本质要求的证券市场管理机制都将起到巨大的促进作用。我们主张,在证券法修改中纠正“重行轻民”指导思想,充分重视对证券诉讼的规范。证券诉讼制度是证券制度的重要组成部分,证券诉讼制度的完善是证券制度完善的重要标志。然而,证券诉讼本质上属于民事诉讼,那么,证券法为什么要对证券诉讼进行规范,应当对哪些内容进行规范,如何介入,坚持何种标准,就成为证券立法亟待解决的重大问题。
一、证券法对证券诉讼的规范,是完善证券管理制度的需要
现行证券法奉行“大行政主义”理念,这一理念不仅全面体现在证券的发行和交易、相关主体体系的构建和管理等各个方面,还集中表现在对证券违法行为的法律责任规定方面。与其他法律一样,我国《证券法》第 11 章专章规定了法律责任,对证券违法行为虽然也规定了民事责任、行政责任和刑事责任三大类责任形式,但是,在该章的48 个条文中,除第 231 条的刑事责任的承担和第232 条民事赔偿优先的规定外,其他 46 个条文均为行政责任方面的规定。(注:我国《证券法》第 190 条、第 191 条、第 210 条和第 214 条虽对民事责任也有所涉及,但主要是关于行政责任的规定。)与众多的行政责任规范相对应的是几乎涵盖所有证券活动的行政管理或行政监管以及行政执法权和准司法权。与此形成鲜明对照的是,在整部证券法中有关民事责任的规定仅有 10 条,(注:我国《证券法》涉及民事赔偿责任的条文有:第 69 条、第 76 条、第77 条、第79 条,第171 条、第173 条、第190 条、第191 条、第210 条和第 214 条。)关于民事证券诉讼除了第 47条有关股东代表诉讼的规定外,几乎难寻踪迹。2001 年 9 月 21 日最高人民法院《关于涉证券民事赔偿案件暂不予受理的通知》关闭了民事证券诉讼的通道;虽然,2003 年 2 月 1 日实施的最高人民法院《关于审理证券市场因虚假陈述引发的民事赔偿案件的若干规定》打开了证券诉讼之门,但是该规定不仅对能进门诉讼的涉证券民事赔偿案件的种类进行了限制,而且还对能进行证券诉讼的案件设置了以“行政处罚决定或者人民法院的刑事裁判文书”为依据的前提条件,极大地限制了证券诉讼作用的发挥。现行证券制度过于关注行政责任,行政责任优先,使民事责任被弱化、虚置,证券诉讼制度应有的投资者保护功能难以有效发挥,市场的力量不能充分释放,市场自我矫正的功能受到极大压制。其后果一方面是行政管制过多,影响到市场的正常发展;另一方面是欺诈违法行为在我国证券市场的轮番上演和投资者的任人宰割。究其原因,乃证券管理理念的错位,证券诉讼制度的缺失。故此,在证券法中对证券诉讼予以规范,树立公私协同的管理理念,强化私人执行的投资者保护理念,就成为完善我国证券管理制度的客观需要。
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