民法物权与自然资源立法，提出了我国自然资源立法的指导思想与思路、以及自然资源物权法律体系构建的初步设想,以实现自然资源物权理论与法律制度的创新。
本文围绕我国现行自然资源立法中民法物权制度的现状,从现代民法物权的角度进行了一般性学理与法理分析,在充分借鉴西方发达国家成熟自然资源物权理论和先进立法例的基础上,提出了我国自然资源立法的指导思想与思路、以及自然资源物权法律体系构建的初步设想,以实现自然资源物权理论与法律制度的创新。
一、我国现行自然资源立法中民法物权制度的分析和评价
我国传统的自然资源立法,主要是强化对自然资源的行政管理,法律制度的设定上重行政规范而轻民事规范,过分强调行政管理而忽视民事权利义务的设定,虽然在个别立法中散见着一些民事规范,但是有关自然资源的民法物权制度尚未建立。现行的自然资源立法,在立法指导思想、立法思路、管理体制、权属、登记、流转、有偿使用以及物权纠纷处理等方面还存在着诸多问题。主要表现在:
1.现行的自然资源立法,较多地强调单项法规的制定,而忽视其科学体系的构建,从而造成了自然资源立法呈法群状态,无法自行解决法律间自身的矛盾和冲突,未能形成一个科学的体系,重利用而轻保护和节约,全面、协调、可持续的科学发展观尚未成为我国自然资源立法的指导思想。
2.在法律制度的设定上重行政规范而轻民事规范,强化公法(行政法)的手段而弱化私法(民法)的手段,过分强调对自然资源的行政管理而忽视民事权利义务的设定,虽然在个别立法中散见着一些民事规范,但有关自然资源的民法物权制度还尚未建立;对自然资源物权的保护,往往是以行政法、刑法代替民法的保护功能,使得自然资源的保护往往带有泛公法保护的色彩,从而导致法律保护功能的抵消和减损。即使在公有内部的国家所有与集体所有之间,也存在着物权保护的现实不平等性,如规定农村建设用地使用权不得直接进人市场等,在强调国家利益的同时,漠视了集体利益和个人利益。
3.过多地迁就于现行的自然资源的管理体制。按照部门的设置来划分自然资源的管理权限的现状,造成对自然资源的人为分割,过分地强调自然资源的部门化行政管理。部门起草、立法机关审查的立法方式进一步强化了立法的部门色彩,从而导致了立法部门化,部门利益化,利益法制化,严重破坏了自然资源立法的统一性。如草原和森林的法律边界不清、渔业和海洋在海水养殖方面的交叉、矿泉水所引发的水资源与矿产资源的管理冲突都是例证。
4.所有权方面界限不清。从横向讲,自然资源哪些属于国有,哪些属于集体所有,“法律”并未对宪法的原则规定作出回应、从纵向讲,自然资源的国家所有权,哪些由中央政府代表行使,哪些由地方政府代表行使,实践中很难予以划定。所有权主体虚化,导致所有权的行使在行为能力上存在天然的缺陷,所有权主体并不能直接成为法律上的使用权主体,所有权中占有、使用、收益和处分的各项权能处于无主状态。理论上,自然资源的国家所有权和集体所有权分别由国家和集体组织行使,但谁来代表国家和集体,实践中很难操作。立法对所有权的回避和虚化,同时造成了所有权内容的模糊以及用益物权的进一步复杂和冲突,从而导致自然资源的权益得不到应有的尊重和保护。忽视自然资源的财产属性,自然资源的公有与人们追求私利之间的内在冲突所导致的“公有物悲剧”正在一幕幕上演,造成自然资源的大量破坏和浪费。自然资源公有制内部仍然存在物权保护的现实不平等性,用益物权主体受到现行自然资源立法的诸多限制(如身份的限制),公平有效的自然资源用益机制尚待建立。
5.在自然资源物权登记方面,实行分部门登记,登记机关不统一,登记制度不健全,登记程序不完善,登记效力不确定。自然资源的交叉和权属不清,造成登记上的混乱。如土地、草原与森林之间往往交叉登记,不可避免地造成了不协调、重复、冲突和纠纷。另外,在国有自然资源所有权方面,基本上没有建立登记制度,严重影响了自然资源物权登记的公信力。
6.自然资源的流转机制虽然初步建立,但还很不规范和顺畅,对于流转限制性的规定过多,多数以行政权利对自然资源进行配置,而忽视市场机制的运用。单纯的政府管理机制、过于依赖行政的手段以及不适当的国家干预方式都阻碍了自然资源的有效配置和自然资源市场的培育。一定程度上自然资源的局部垄断经营,也使市场在资源配置中的作用部分失灵。
7.自然资源的有偿使用制度尚未完全建立。部分自然资源尚未实行有偿使用制度,如野生植物资源的有偿使用,目前还没有相应的法律规定;有些自然资源有偿使用方面发生冲突,如海域与渔业在海水养殖方面的有偿使用就存在交叉;有些如土地和矿藏资源等,虽然已经建立的有偿使用制度,对自然资源的资产属性重视还不够,作为社会公共产品的自然资源也无法以市场价格的形式出现,自然资源的出让价格与市场价格差距较大,价值规律无法发挥作用,市场在自然资源配置中的作用失灵,市场机制的外部不经济性导致自然资源的闲置、浪费和流失。
8.现行的自然资源立法,在自然资源物权纠纷处理方面的规定比较混乱。有先协商、后人民政府处理、再起诉的;也有先协商、后政府部门调解、再起诉的;还有先协商、不愿协商或协商不成由政府或部门调解、或者直接提起民事诉讼的等。
二、西方发达国家自然资源立法的启示和借鉴
(一)西方发达国家自然资源立法的现状
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