简论城市林业建设的法律思考

摘要：城市林业建设法律制度是目前国家法律体系中相对缺少的一个方面，理论研究也相对薄弱，本文从整理城市林业建设的现状入手，对城市林业建设法律制度的一些基本要素作了初步探讨。

关键词：城市林业 法律制度 林业建设 环境保护

城市林业的概念最早是由加拿大多伦多大学Erik Jorgensen提出来的，他认为：城市林业不只是对城市树木的管理，更是对受城市居民影响和利用的林地的管理。①《加拿大不列颠哥伦比亚省林业手册》中把城市林业定义为：“城市林业是林业的一个专业化分支，是对树木和森林进行培育和管理，以对城市居民的心理健康、社会福利和经济繁荣发挥作用的一项高尚事业。”②1967年第九次国际林业大会上首次公布了城市林业的概念。30余年来，城市林业作为一门新兴的学科逐渐被人们重视与认识，国内外的林学家从不同角度对城市林业作了多角度研究，并给城市林业下了不同的定义。我国的林业工作者在城市林业的理论研究与实践过程中，对城市林业提出具有中国特色的定义：城市林业是由林业和园林融合而成的，是建设、经营和利用城市森林的事业。城市森林是指城市范围内与城市关系密切的，以树木为主体，包括花草、野生动物、微生物组成的生物群落及其中的建筑设施。③

城市林业建设是一个系统工程，不仅涉及多学科的共同研究和实践，更需要理论研究的创新和指导，需要建立健全相关的法律制度和运行机制。笔者认为，在诸多的因素中，城市林业建设法律制度的建立健全，无疑是非常必须的前提性要件，但一种法律制度的建立和完善，不可能是一蹴而就的，涉及的问题也非常复杂，本文只想对此作一些最初步的探讨，以就教于学界同仁。

一、城市林业建设的现状

我国城市林业工作者不仅探索城市林业的理论，还结合我国的国情、林情，在实践中探索具有中国特色的城市林业发展通路。1988年，长春市在国内第一个提出了建设“森林城”的规划。此后，北京、天津、广州、深圳都先后进行了城市林业的规划。1995年在广东的中山市进行城市林业总体规划试点，1996年在广州、东莞、珠海试点，1997年在南海、深圳、潮州等10个城市铺开，探索在不同类型的城市开展这一工作的做法，为广东省城市林业的全面展开积累了宝贵的经验。我国一些城市在这些规划中取得了巨大成就，就拿长春市而言：在600万长春市民的积极参与下，“森林城”建设规划的第一阶段任务已超额完成，长春市区绿化面积达到了4573平方公里，人均公共绿地7.3平方米，居全国大城市之首;城市森林覆盖率达到了37.3%，位居全国前列，整座城市面貌发生了明显的变化。1999年江泽民主席在西安市正式提出西部大开发以来，西部地区开始了轰轰烈烈的山川秀美工程，大搞退耕还林、退耕还草、植树造林、城市绿

〖作者简介：陶信平，男，副教授，长安大学法学系主任。主要从事民法学、环境资源法学教学与研究。〗

化，经过五年的建设，以西安为代表的西部地区，在城市林业建设方面已经取得了很大成绩，极大地改善了城市环境，为城市经济发展创造了良好的生态环境。目前，全国大多数城市都已提出或正在提出城市林业建设规划，城市林业建设已成为当前城市发展的主题之一。

我国城市林业建设在取得巨大成绩的同时，也暴露了许多的问题：首先是城市林业的概念和观念尚未受到应有的理解和重视。由于对城市林业内涵、作用和功能甚至对城市林业的概念的认识不足，导致城市林业的观念在城市发展建设规划中没有得到重视和体现，规划建绿还没有受到普遍重视;形成解决城市问题方法的落后和偏废;资金投入不足或投入不当;城市林地和绿地经常成为城市建设蚕食的对象，遭受人为破坏。其次，城市人均林地和绿地面积少，按国际和环境生态组织的要求，城市绿地达到人均60平方米的标准最为理想。而我国目前城市人均绿地水平离此标准距离尚远。我国城市林业与发达国家甚至与一些发展中国家相比，发展水平还很落后，许多城市基本上处于一大片钢筋混凝土的包围之中。城市林业建设的法律思考，随着我国城市化进程加快，这种日益恶化的城市环境严重的阻碍了城市本身的可持续发展。其三，城乡绿化一体化建设的布局，城市绿化地与林木的比例，绿化树种的选择、搭配，城市立体林业的开发建设，工业区与居民区隔离防护林带的建设布局，林木防止大气噪音污染等功能的发挥存在一系列亟待解决的技术难题，迫切需要科技的全面介入和有力支撑。其四，城市郊区的建设没有纳入城市林业建设的整体规划，导致城市林业建设城乡失衡和城乡矛盾冲突。以往对城郊乡村的林业建设，缺乏整体规划和统一管理，由于经济建设发展的迫切需求，许多林地被开山采石，严重毁坏山体和植被，对城市整体建设和绿化造成严重危害。其五是城市林业建设缺乏统一的法律制度，不能形成统一的、规范的、科学的发展模式。

上述问题相互作用、相互影响，共同制约了城市林业建设的发展，都应当引起学者和相关部门的重视，尽快研究解决的方法和措施。

二、城市林业建设的法律思考

如前所述，虽然我国城市林业建设取得了不小的成绩，但我国城市林业建设只有近二十年的发展，并且随着我国城市化进程的不断加，城市环境压力越来越大，导致城市林业建设出现的问题也越来越多。出现这些问题的一个很重要的因素，就在于至今没有制定直接规范城市林业建设的法律、法规。所以，重视并加快研究和制订有关城市林业建设的法律、法规，对我国城市林业建设加以统一的规范和引导是当前国家立法机关应予重视的一个问题。下面将从城市林业建设的法律理念、城市林业建设自身的内部法律关系、城市林业建设与我国有关林业法律、法规的关系等方面作一些初步分析：

(一)城市林业建设的法律理念

所谓“理念”实际上就是原理和信念，或价值观。一种制度在建构和设计中内在的指导思想、原则和哲学基础，即这种制度的理念;它是一系列价值选择的结果，指向某种特定的目标。理念通常应该体现为具体的制度，在这种制度的实际运作中贯彻始终，并能够得到验证。法律理念即指导法律制度设计和法律实际运作的理论基础和主导的价值观，也是基于不同的价值观(意识形态或文化传统)对法律的功能、性质和应然模式的系统思考。法理念作为一种哲学属于一种实践理性。虽然一国的法律制度具有相对一致的法律理念，但不同的法律部门和法律制度也具有其相对独立的法律理念存在。城市林业建设的法律理念也就是指导城市林业建设法律制度设计及其实际运作的理论基础和基本的价值观。在构建这一理念的过程中，应充分体现城市林业建设的时代特色，要突出其多样性和综合性。具体说来，城市林业建设法律理念可以表述为：规范和保护并重，生态与产业共优。这是由城市林业建设的自身特点和现代法律的价值所决定的。城市林业建设必须走法制化道路，不仅要依法规范城市林业建设所有的环节和过程，而且要特别强调对已有的生态系统和将有的生态的保护，强调规范与保护并重的理念。同时，城市林业建设还应当注重经济效益和社会效益，要有效益观念，不仅要创建优良的城市生态环境，也应当将生态建设与生态产业结合起来，使城市林业建设走上既有良好的经济效益又有非常好的社会效益、生态效益的发展道路。城市林业建设的特点在于其功能的多样性：一般认为，城市林业建设具有环境生态功能、康乐游憩功能、美化功能和经济生产功能。现代法律的价值在于追求实现社会公平与财富的最大化。法律在规范城市林业建设时，应尽可能协调好各方利益，尽力解决各方面出现的问题，使城市林业建设既能实现速度和会公平，又能达到效益最大。由此看来，我国目前其他有关林业的法律理念相对于城市林业建设的法律理念，显得单一而狭窄，不利于林业资源效用的充分发挥。城市林业建设的法律理念的确立可能会是我国林业法律理念革新的开端。

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