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行政执法自由裁量权既是经典的行政法学理论问题, 又是常新的行政法治实践话题, 历来为学者和实务界所密切关注。行政自由裁量权是一把双刃剑, 运用得当, 能够充分发挥行政机关的能动作用。反之则会违背公平、合法甚至侵害行政相对人的利益。2002 年《海域法》颁布实施以来, 海洋执法领域中无证填海的案件情形复杂、影响力大, 如何在无证填海的行政处罚中合理使用自由裁量权, 避免执法者作出不合理处罚是保护海域资源、建立良好用海秩序的重要问题。
一、无证填海行为的危害性
无证填海案件中的用海行为, 部分没有经过科学论证和可行性分析, 没有按照海洋规划使用海域资源。乱填乱占造成海域面积减少, 由此带来海洋环境的改变, 破坏了周围自然和人类生存的和谐。部分无证填海行为使用不符合环保要求的填海物质或施工方式进行填海对周围生态环境造成直接破坏。无证填海还对港口航运资源、渔业资源、旅游资源、海底矿产资源的开发和利用造成不同程度的影响, 有的直接造成巨大的经济损失。
在破坏海洋资源环境的同时, 其危害性突出表现在严重破坏国家海域使用管理秩序。无证填海违背了海洋功能区划制度、破坏了海域使用的权属制度及海域有偿使用制度等, 使海域使用不能走向法治的道路。
二、影响无证填海行政处罚裁量权各要素的分析
下面以《行政处罚法》、《海洋行政处罚实施办法》及中国海监总队《关于进一步规范海洋行政处罚裁量权行使的若干意见》规定为依据, 就影响无证填海案处罚的各因素分层次地进行分析。
( 一) 法定免于行政处罚的情形
违法行为轻微并及时纠正, 没有造成危害后果的, 可免予行政处罚。例如, 填海行为刚开始,未形成有效填海面积等。
( 二) 法定从轻或者减轻行政处罚的情形
( 1) 当事人主动消除或者减轻违法填海行为的危害后果: 主要包括及时退还非法占用的海域; 积极恢复海域使用原状; 对填海行为造成的污染等其他危害后果采取有效措施加以补救的应当依法从轻或者减轻行政处罚。
( 2) 无证填海行为系受他人胁迫而实施: 填海行为人受他人胁迫可理解为一方为达到非法目的, 采用某种方法造成填海行为者精神上的巨大压力, 从而迫使其实施无证填海的违法行为。这种填海行为人不得已而为之的违法行为, 在处罚时应考虑从轻或减轻行政处罚。
( 3) 配合海洋行政主管部门及其所属中国海监机构查处违法行为有立功表现的: 积极配合调查取证, 主动提供涉案材料和有关线索, 坦白自身违法事实或揭发、检举其他违法行为等。
( 三) 法定可以从重处罚的情节
( 1) 累犯: 行为主体无证填海行为受行政处罚后, 再次实施无证填海行为、无视执法部门监管的, 应从重处罚。
( 2) 违法行为严重损害国家和社会公共利益的: 现实案件中与国家和社会公共利益联系紧密且能产生实质性损害的如下:
①不符合海洋功能区划。是否符合海洋功能区划是评价无证填海长期危害的重要指标。不按照海洋功能区划乱填乱占不但造成海域资源的浪费, 并将引发各种环境问题, 应从重处罚。
②填海物质或填海方式不符合环保要求, 造成严重环境污染。填海物质或填海方式如果不符合环保要求, 就会对海域环境造成或轻、或重的污染, 污染范围广, 影响重大的, 应当从重处罚。
( 3) 违法行为对他人造成严重的人身损害和重大财产损失的。此项着重强调无证填海行为对私人合法利益的侵害, 例如由于填海行为造成第三者死亡、受伤; 填占海域侵占他人合法用海从而造成他人财物的重大损失; 无证填海污染海域, 造成他人养殖品的大量死亡等。
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