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政府在领导、组织、协调环境资源保护工作，建设环境友好社会、资源节约型社会中具有重要的、关键的、不可替代的作用。目前中国日益严重的环境资源（能源）问题，特别是如何有效解决环境污染、生态破坏和资源能源浪费问题，引发了国家机关、社会各界和公众对政府环境责任的关心和重视，政府环境责任正在成为国家机关、理论界特别是环境资源法学界研究的热点问题。
一、政府环境责任问题的提起
近十多年来，国务院及其环境保护行政主管部门在全国大力推行“到2000年全国所有工业污染源排放污染物要达到国家或地方规定的标准”、“到2000年实现淮河变清”计划，采取了诸如环境审计、流域限批、节能减排以及集中执法检查、“零点行动”等被誉为“环保风暴”的环境保护强力措施。环境法律作为环境保护的重要武器也得到了国家的重视，到 2006年，中国已经制定9部以防治环境污染为主的环境保护法律，13部以自然资源合理利用和管理为主要内容的自然资源法律，10部以自然保护、防止生态破坏和防治自然灾害为主要内容的法律，30部与环境资源法相关的法律，还有大量的环境资源行政法规、地方法规、部委行政规章和地方行政规章，仅地方性环境保护法规和地方政府规章就有1600余件；已颁布800余项国家环境保护标准；中国已参加《生物多样性公约》和《联合国防治荒漠化公约》等50多项涉及环境保护的国际条约，先后与美国、日本等42个国家签署双边环境保护合作协议或谅解备忘录，与11个国家签署核安全合作双边协定或谅解备忘录。从某种意义上可以认为，目前中国已经形成环境法体系。
上述努力虽然取得了一定成效，但是从国家和社会对政府环保工作和环境法律的要求和期望看，中国的环境质量并没因环境保护法数量的增多而成正比相应改善：环境立法的增幅较大、增速较快，而环境质量改善的增幅较小、增速较慢；统计结果表明，随着环境法规数量的增加，环境污染恶化状况没有得到有效遏制，有些地区环境污染程度不降反增。例如，在我国《环境保护法》颁布的1989年，我国二氧化硫排放量为 1564万吨、工业废水排放量为252亿吨、工业固体废物产生量为5.7亿吨；到环境立法大发展的2006年，我国二氧化硫排放量为2588.8万吨、工业废水排放量为239.5亿吨、工业固体废物产生量为15.2亿吨。1996年8月发布的《国务院关于环境保护若干问题的决定》要求“到2000年，全国所有工业污染源排放要达国家或地方规定的标准”，但是直到2007年我国不少企业特别是大多数乡镇企业、中小企业的污染物仍然没有达标。1994年，由国务院牵头，开展淮河流域水体污染大规模治理，规定了至2000年“淮河变清”的目标，通过政府运作，开展了浩浩荡荡的治淮运动。为了实现“2000年淮河变清”的要求，有关部门倒推出了治理淮河的计划与方法（制定了淮河水污染防治的第一个“九五”规划）；1995年8月8日国务院颁布了我国第一部江河流域污染治理的第一部行政法规《淮河流域水污染防治暂行条例》，之后相继关停了4000多家治理无望的“十五小”企业。据报载，中国政府对淮河是“50年治水，10年治污”，从1994年5月开始的淮河污染治理工程我国大规模治理污染的第一大战役。有报纸称10年淮河流域累计投入治污资金约193亿元，也有称是600亿元。据《中国环境报》报道，我国于1994年5月全面启动淮河污染治理项目，10年来仅安徽省政府共投入直接治理污染资金累计53亿元 [1]。期间有关部门几次在媒体发布了淮河水质好转、污染程度逐年下降或“淮河基本实现水清”的消息。但是，2004年7月一场暴雨却揭出了淮河治污“十年之丑”。7月16日至20日，淮河支流沙颍河、洪河、涡河上游局部地区降下暴雨，5亿多吨高指标污水在蚌埠附近淮河形成150多公里长的污水带，远远刷新了1994年7月污水总长90公里的“历史之最”，也让淮河治污“十年之丑”顿时暴露无遗。据安徽环保部门监测，河水主要污染指标在平时的基础上增加了 7倍，洪泽湖氨氮超过平时的60倍，水质全为劣五类。据暴雨之后新华社记者的调查，不少治淮项目弄虚作假，国家曾对沙颍河污染大户“莲花味精”厂投资 1.5亿元兴建污水处理设施，但“莲花味精”厂等拥有污水处理设施的特大型企业依然将污水直排入河，“十五”计划建设的污染处理设施平均动工率不到 30%，安徽省的动工率不到10%。淮河两岸的百姓反映，在20世纪50年代，淮河是“一条大河波浪宽，风吹稻花香两岸”；后来是“50年代淘米洗菜，60年代洗衣灌溉，70年代水质变坏，80年代鱼虾绝代”。有人认为，“十年治淮水质回到‘原点’，600亿元打了‘水漂’”，“淮河治污10年花费 600亿元，淮河水质回到原点”。因此，尽管治淮工程历时十年，声势浩大，震惊中外，但究竟取得多大实效则是一个值得研究、深思且至今仍然存在不同看法的问题[2]。2006年5月，全国人大常委会执法检查组检查核实的现状是：淮河虽然经过多年整治，劣五类水质监测断面仍然占32%[3]。“十五”时期，我国经济发展的各项指标大多超额完成，但环境保护的两个主要指标没有完成。一是二氧化硫排放量，“十五”计划要求削减10%，实际上不仅没有减少，反而大幅度上升，2005年排放量达到2549万吨，比2000年增加了27%，超过了环境容量的一倍以上。二是化学需氧量排放量，“十五”计划要求削减 10%，2005年实际排放1414万吨，只比2000年减少了2%，但比2004年又增加5%，出现了明显的反弹趋势。国家确定了“十一五”期间单位 GDP能耗降低20%左右和主要污染物排放减少10%的目标的约束性指标，但是在2006年，中国没有实现年初确定的节能减排目标。国家环境保护总局局长周生贤指出，“近年来，环境问题日益突出，污染问题严重影响社会稳定。因环境问题引发的群体性事件以年均29%的速度递增。2005年，全国发生环境污染纠纷5.1万起。自松花江水污染事件发生以来，全国发生各类突发环境事件76起，平均每两天就发生一起。”①
为什么我国政府制定了这么多环保法律、发起了这么多环保行动、花了这么多环保钱、下了这么大的决心，仍然是“年年立法，年年治污，年年污染，治理速度远远赶不上污染速度”，有些地区仍然走不出“环境污染和生态破坏继续恶化”即“越治越污染”的怪圈？为什么国家环保总局副局长潘岳等环保官员发出“环保部门立法虽多，管用的不多”的感叹？[4]客观地说，造成上述状况的原因是多方面的，包括但不限于历史的、政治的、经济的、文化的、认识的、体制的、技术的、政府方面的、企业方面的、法律执行的和法律本身的原因；其中政府环境失灵和环境法律失灵是其中的重要原因甚至主要原因。正如国家环保总局副局长潘岳所指出的：“政府在环境保护方面不作为、干预执法及决策失误是造成环境顽疾久治不愈的主要根源”[5]；“政府不履行环境责任以及履行环境责任不到位，已成为制约我国环境保护事业发展的严重障碍”[5]。当问及环保困局之根本何在？潘岳认为：“‘官’的问题解决了，就什么都解决了！”在法学上，一般将政府失灵理解为政府不能按照社会的理性预期发挥政府的积极功能或实现社会预期目标的状态。政府在环境保护领域的失灵称为政府环境失灵；政府环境失灵主要指政府在环境保护领域所规定或采取的法律和政策目标、任务和措施未能达到社会预期的效果，甚至出现负面效果或者产生新的环境问题的状态。在一个强调依法治国、依法行政和环境法治的国家，政府失灵主要表现为法律失灵。所谓环境法律失灵，一般指已经制定的环境法律不能或没有发挥其应有的、立法机关所期望的、社会所期望的作用和效益，或没有实现环境法律所规定的目标等现象，即环境法律缺乏有效性或有效性不足。从这个意义上讲，环境法律失灵、环境法律有效性不足与政府环境失灵实际上是一回事，或者说环境法律失灵、环境法律有效性不足是政府失灵的一种主要表现。
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