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在突发事件下应对中,处于遏制事态发展的需要,听证程序停止适用。突发事件发生后,紧急行政行为和常态行政行为并存,适用何种程序,行政主体一定的裁量权。在采取紧急措施时,告知、说明理由等最低限度的程序要求仍存在,但其具体运用方面,行政机关比之常态下拥有更多的裁量空间。
一、突发事件下行政程序裁量的条件
突发事件发生后,政府应立即启动相关应急预案,发布预警公告。应急预案启动后,行政机关可以采取紧急行政措施并开始适用与危险等级和控制突发事件的需求相适应的紧急行政程序。紧急行政程序的启动及裁量适用需要满足以下条件:
1.行政紧急性
在突发事件下,由于存在迫在眉睫的危险,必须采取紧急行政措施才能控制危险。与立法、司法等其他国家权力相比,与法定的公民权利相比,行政紧急权力具有某种优先性和更大的权威性,例如,可以限制或暂停某些宪定或法定公民权利的行使。在突发事件造成的紧急状态下,行政程序的适用有非常态的灵活变通性,但是这种变通不是无限的,仍应遵循正当程序的底线,否则会导致法律责任的承担。
2.法律授权或“法无禁止”
行政程序裁量适用的首要条件是不违反法律规定的。通常行政程序裁量权可以通过法律赋予行政主体,除此以外,程序裁量还存在于法律没有禁止性规定的前提下。由于法律程序对行政机关产生的是一种“作茧自缚”的效果,因此在法律没有明文禁止的前提下,行政机关应当审慎选择,仔细甄别自己的行为所适用的程序。由于行政所涉及事务的复杂性和专业性以及我国行政程序立法的不完善的现状,大量的行政行为做出时涉及程序裁量权的运用,法律框定应适用法定程序的行政行为的数量要少的多,“立法机关无法将社会生活完全地予以规制于法律文本之中,因而法律的空白难以避免……。”行政裁量空间是不可能完全消除的“,法治所要求的并不是消除广泛的裁量权,而是法律应当能够控制它的行使。”我们所能做的是发现这种权力并采取更多的制约措施限制行政程序裁量。
3.运作于程序和决定之间的行政程序裁量
任何一个行政行为都是通过行政程序做出的,影响行政决定的要件不仅有程序因素,还包括事实认定和法律规范的选择适用,本文讨论的程序裁量指的是运作于程序和决定之间的行政裁量,不包括事实认定和法律规范的适用,那是实体裁量所指的范畴。“就裁量在行政法体系的意义而言,主要是要求行政机关在具体事件中谨慎地,其于立法者授与此权限的目的,来决定采取何种法上所提供之措施最为妥适。而在此裁量空间中则有多种不同被视为合法之行为方式,则由行政机关选择之。”程序裁量多种选择指如下几种情况。一是这种程序和那种程序之间的选择,比如行政机关可以选择适用听证程序还是普通的听取意见程序。按照正当程序理念,这种选择是经常存在的。也就是说,所有行政行为的作出,都应当经过听取相对人意见的程序。而在特殊的情况下,还应当采取严格的听证程序。二是指是否适用某种程序。《行政许可法》第46条“行政机关认为需要听证的其他涉及公共利益的重大行政许可事项”指的就是是否适用听证程序的选择权。三是程序选择权不仅存在于行政终局决定中,还存在于行政过程性行为中。如《环境行政处罚听证程序规定》第44条的规定就是这种情况,认为行政强制措施也可以适用听证程序。
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