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从系统的外部环境看,系统的扩展有其必然趋势,因为系统的目标范围随着系统环境的复杂化而不断扩大。所以,必须处理好系统的行政权力分配,通过行政沟通网络组成协调的行政系统结构,从而使系统内部与外部环境之间达到动态的平衡。(一)建立受限的行政权力系统社会发展史表明,行政权力系统是社会生产和国家管理职能发展的结果。随着社会化大生产的不断发展,国家管理活动日益纷繁复杂,传统社会功能普及型的国家管理体系已经不能适应社会管理专业化分工发展的要求。同时,社会民主的发展也使得国家权力再也不可能过度集中在某一国家机构手中。缺乏独立性、自主性会妨碍行政权力系统主动积极性与创造精神的发挥,不利于行政系统效能的提高,不利于行政权力与行政功能的有效行使。理论与实践也都表明,行政权力系统的独立性也只能是相对的,不受制约的权力必然导致腐败,最终造成行政权力系统的瓦解崩溃。因此,建立既独立又受制约的行政权力系统是实现我国行政机制内外平衡态的一个基本前提。但是,在实际生活中,我国一直存在着党政不分、以党代政等政治现实问题,使行政权力系统实质上处于从属依附地位,甚至出现党政并行的二元化行政权力系统现实[1]。这种体制曾为建立与巩固新生的人民政府起过很大作用,但却导致机构臃肿,行政效率低下,甚至出现过政府长期动荡不安乃至近于瘫痪等现象。另外,司法系统对行政系统的监督、控制也很乏力,这是改革开放以来行政权力系统腐败现象日益严重、行政机制正常功能不能有效发挥等问题得以产生的体制性原因。因此,理顺党委、人大、司法、行政四系统间相互关系,建立既独立自主又合理受控的行政权力系统便成为我国当前行政机制改革的首要目标。(二)形成畅通的行政沟通网络开放性是生态系统赖以实现生态平衡的一个基本特性,它表明生态系统要想维持内外平衡,就必须不断地与外界生态环境进行能量、物质和信息交换。但是,我国当前行政沟通网络仍然存在着许多缺陷与不足,不利于行政系统与外界环境之间的能量、物质和信息交流,严重地阻碍了我国行政机制内外平衡状态的形成。因此,加强社会主义民主建设,建立畅通无阻的多渠道行政沟通网络就成为我国当前行政机制改革的急迫要求。首先,要控制一切政治沟通渠道等类似不合时代要求的错误做法。事实上,在一个各方面都瞬间万变和信息量爆炸式增长的当代社会里,信息系统流失是不可能也用不着控制全部政治信息沟通渠道的[2]。在这一基础上,首要的是要建立起齐备的多渠道的行政信息沟通网络,包括改造现有的决策参谋与咨询机构,使之成为高效率、高素质的政府信息交流机构。其次,增强行政机制的透明度,建立公开行政制度。要使民众对一切行政目标、行政程序、行政过程、行政行为都有知情权,消除种种机密性障碍,打破我国行政机制仍然存在的相当程度上的封闭性,增强行政机制的透明度,从而为畅通、高效的行政沟通网络的形成创造有利的内外环境。再次,坚持依法沟通原则,为社会公众参与行政沟通网络提供法律保障。
以行政行为的法制化确保行政机制的内部平衡
从行政管理的生态性角度出发,我们注意到,依法行政已成为现代行政机制的显着特征。在政府行为规范化的众多形式中,法制化无疑是最高形式,也是最重要的形式。合理的行政机制的形成要有法律保障,行政机制改革过程与改革成果也要有相关法律配套,而且应该在依法行政的基础上,健全依法行政的生态激励机制,从而发挥法律的积极作用,形成一个依法行政的生态型体系。(一)加强行政法内部的生态性建构行政法的出现本身就是行政事务发展的产物。在我国,行政立法的技术、手段还有待进一步完善,更何况,法律存在着自身的弱点,法的保守性决定了它一经确立,就产生了一种自身资源的缓慢衰竭,构成了它本身的一种形态的消耗。这就要求法要随着社会的进步而不断调整自身,然而这种调整依然是一种动态与静态的结合。在立法上,对权力的制约常常因此而表现出两重性:一方面,它能够推动行政权力充分地正常发挥职能,推动社会的发展;另一方面,它也会阻碍行政权力的持续有效运作,滞缓行政权力有效地为全社会服务。就我国目前情况而言,首先,要加强行政组织立法,建立和完善国家行政机制的系统结构规范。也就是说,要适应行政生态环境与行政机制内部运行规律的客观要求,对现行宪法和政府组织法规的内容进行必要的调整与完善,使行政机制功能、机构与编制的设置与划分能依法规范,改革成果也由法律巩固与支持;其次,要加强行政程序立法,依据行政机制生态环境的均衡发展要求,实现行政运行程序化、协调化、规范化;再次,要加快各种社会经济制度与社团组织法律法规的研究与制定工作,通过制定与国家行政机制内外要求相适应的各项有关法律法规,明确在社会主义市场经济条件下,政党、政府、企业、社团及公民个人各自的角色、职责、权力和义务,调整行政系统在新生态环境下的行为模式,使行政机制尽快形成以社会主义市场经济体制为核心的新的行政生态环境。(二)改善行政法系统运行的软环境行政法的颁布和实施仅仅是依法行政的一个方面,注重法律对行政权力的制约只不过是其中一个价值取向。依法行政的实行还需要行政系统为其提供一个运行的软环境,即人们对法律的认同和遵守。因此,培养健康的行政文化对于依法行政来说具有更重要的意义。亚里士多德曾经指出法治的两个方面:已成立的法律获得普遍的服从,而大家所服从的法律又应该本身是制定得良好的法律。[3]这实际上为我们道出了法制的两个最基本条件,即法和法的遵守,行政法亦是如此。当前我国已进入改革的攻坚期,直接对行政系统内的主体核心部分进行改革,打破行政改革中结构性、制度性瓶颈迫在眉睫。信息时代使改革主客体合二为一,这要求行政系统更加重视行政归属主体的多样性和主体创造性的发挥,加强公民的权利意识,强化人民的权力意识。
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