本文借助于成本效益分析方法,评价政府监管的有效性,并探寻政府监管的合理区间。
摘要:上市公司的会计信息是影响证券市场有效性的关键因素之一,政府在这方面的监管活动应建立在监管效益大于监管成本的基础之上。从现有的研究成果看,国内倾向于从宏观层面上采用规范的方法研究信息监管问题,对会计信息监管成本的研究多于对监管收益的研究。应将二者结合起来,利用成本效益分析模型,探寻政府监管的合理区间及政府监管的有效性。
关键词:会计信息;监管成本;效益分析
证券市场中交易对象的虚拟化和交易双方的非对称性,决定了信息的重要性。但是,信息的无形性和价值的不确定性使得仅凭市场机制难以实现供需均衡,为此政府对证券市场的监管活动油然而生。证券监管在一定程度上缓解了信息供需矛盾,提高了信息在决策中的价值和市场的运行效率,鉴于政府监管也会给证券市场带来一定的负作用,其监管效益也不断地受到人们的质疑。本文借助于成本效益分析方法,评价政府监管的有效性,并探寻政府监管的合理区间。
一、文献综述
证券市场的监管活动以20世纪30年代为转折点,在此之前主要是行业自律组织实施的分散监管。1929-1933年的世界性经济危机,催生了政府监管模式的产生,并得到迅速推广。政府监管为快速恢复经济、提高信息质量起到了重要作用,但也受到了一定的非议。斯蒂格勒(Stigler,1964)通过实证研究,发现美国证券交易委员会的强制性会计信息披露制度并没有给投资者带来实际利益;本斯顿(Benston,1969,1973)的实证研究表明美国1934年证券交易法的披露规定对投资者不具有明显的价值,也没有对交易的证券产生可以测量到的正面影响。
信息披露的成本是不容忽视的,它主要包括编制详细财务报告的直接成本、向竞争对手泄漏有价值信息的成本、证券销售上的延误成本、投资者相信误导信息的成本等。詹森和梅克林(Jensen & Meckling,1976)也认为强制性信息披露无意于投资者收益的增加。周(Chow,1983)的研究表明对会计信息进行监管增加了企业的个别成本和社会成本,而几乎不存在有益的证据。瓦茨和齐默尔曼(Watts & Zimmerman,1986)认为信息管制不仅直接耗费资源,还会影响企业的投资、生产以及融资等方面的决策,而且这种影响不一定改善帕累托法则意义上的福利。
罗斯(Ross, 1979)对金融市场上信息披露立法的成本收益进行了研究,认为信息管制的收益主要体现在有效性和公平提升两个方面,管制成本主要包括立法对市场的经济冲击存在着直接成本、贯彻这种立法存在的间接成本。伊斯特布鲁克和费雪(Easterbrook & Fischel,1985)将证券管制的成本划分为直接成本和间接成本,其中直接成本包括:信息的编纂、散发、诉讼以及证券交易委员会的成本,也包括参与披露过程的当事人在时间上的机会成本,以及打印与邮寄披露文件和披露规则的费用;间接成本主要是披露导致企业放弃本可以经营的盈利项目的损失和信息噪音给投资者决策带来的不便;其研究结论认为没有满意的数据表明证券交易委员会的法规是有益的。
我国的证券市场起步较晚,对证券监管的成本效益研究也比较少,最近几年才引起人们的重视。杨蓉,宋永新(2002)将证券监管引起的成本划分为直接资源成本和间接效率损失,直接资源成本包括监管机构执行监管过程中所耗费的资源与被监管者因遵守监管条例而耗费的资源,即行政成本和执行成本;间接效率损失主要指因被监管者改变了原来的行为方式而造成的福利损失,主要表现为道德风险、静态低效率和动态低效率等。吕晓梅(2004)将会计信息监管的成本分为显性成本和隐性成本,显性成本包括管制制度的组织成本、实施成本和后续支出,隐性成本包括信息不对称所带来的成本、合规成本和社会净福利损失;会计信息披露管制的收益主要体现为投资者对市场欺诈及市场失灵的预期减少所带来的投资总额的增加。
吴水澎、毕秀玲(2002)认为政府会计监管的效果评价考虑的应是社会效益和社会成本,其中社会效益主要表现为会计信息使用者决策的改善程度,从而使社会资源优化配置的实现程度,具体可分为会计监管措施被认可的程度、会计信息不对称性的改善程度、会计信息造假的减少幅度、与国际化进程的协调程度等等;社会成本既有直接的成本消耗,如用于机构管理(包括公务员工资)、咨询、设计、印刷、宣传、推广、修改、指导、培训等方面的成本消耗,还有间接的成本消耗,如被监管者的制度转换成本、寻租成本、效率降低成本、机会成本等。洪伟力(2000)从资本形成量、资本配置效率、投资风险的分散、现代企业机制的构建、资本和市场的流动性等16个方面对证券监管的效果进行了考察。
从现有的研究成果看,国外大多采用实证的方法来研究某项监管规则对资本市场的影响,国内倾向于从宏观层面上采用规范的方法研究信息监管问题,对会计信息监管成本的研究多于对监管收益的研究,将二者结合起来利用成本效益分析模型探寻监管的合理区域的研究比较少。
二、会计信息监管成本分析
监管成本是指监管活动所引起的一切合理的资源耗费,包括直接成本和间接成本。直接成本是指监管者和被监管者因监管活动而发生的一切合理支出;间接成本是指监管活动所引起的效率损失,如监管者监管不当和被监管者改变了原来的行为方式而造成的社会福利损失、监管活动对市场竞争或市场创新的影响等。从成本承担者的角度看,监管成本又可分为监管者的实施成本、被监管者的遵从成本和社会福利损失等,其中实施成本和遵从成本一般属于直接成本的范畴,而社会福利损失属于间接成本的内容。
(一) 监管者的实施成本
监管者的实施成本是指监管者为了有效地开展监管活动而发生的一切合理的资源耗费,具体包括监管规则的制定成本、监管规则的监督执行成本和监管过程中的信息搜集成本。一项法规的出台,需要经过提议、草案、征求意见、修改、通过、颁布等多个环节,多次反复,旷日持久,其制定成本一般是比较高的。法规的执行成本不仅包括监管部门和监管人员为贯彻法规而付出的监督成本,也包括法规出台后的宣传、解释、指导、培训等成本。规则的制定与执行是一脉相承的,在制定过程中要考虑其可行性和执行的难易程度,过高的执行成本可能难以实现规则的目标。证券监管规则的制定和执行都是建立在一定的信息基础上,充分的信息是确保监管规则制定合理、有效运行的前提,而信息的搜集、整理、分析、反馈等活动需要耗费大量的资源,监管者为此付出的信息成本是高昂的。
美国国会为了贯彻1933年证券法和1934年证券交易法,专门成立了证券交易委员会(SEC)来统一管理企业的信息披露问题。尽管SEC将会计准则的制定权转授于民间会计职业团体,在一定程度上降低了监管成本,但它自身还发布大量的会计系列文告和相关披露规则,这些规则的制定、实施成本是巨大的。1936年,美国国会划转给SEC的经费总额为300万美元,到1980年达到了7 230万美元[6],1991年SEC的经费达到了19 300万美元[8]。安然事件后,SEC为了加强信息披露的监管,其经费预算已高达七亿七千六百万美元[2]。英国的证券监管成本也是比较高的,拉麦斯(D. Lomax)的研究表明,仅英国证券与投资委员会(SIB)的行政费用就高达500万英镑,加上其他自律管理组织的费用,估计在2 000万英镑,如果再加上其他监管机构的运行费用,这一数字在1亿英镑以上[4]。
(二)被监管者的遵从成本
遵从成本是指被监管者因遵守、执行监管规则而付出的代价,也称为合规成本,主要包括机构运行成本、信息成本、制度转换成本等。企业为了按照监管规则的要求,及时、有效、高质量地对外提供信息,需要设置相应的机构和配备专业人员来搜集、整理、编制、发布会计信息,并接受独立第三者的鉴证,这不仅需要耗费一定的资源以确保这些机构的正常运行,更需要支付高额的信息鉴证成本和额外的信息搜集成本。尤其是在披露管制导致了额外的信息披露要求,而这些信息对内部决策没有太大的价值时,信息的生成成本是巨大的(如要求企业披露替代现存资本设备的市场成本等)。当一项新的监管规则替代旧规则时,被管制者为此还要付出一定的制度转换成本,即学习成本、新旧制度的衔接成本和契约重拟成本等。
菲利浦和泽切尔(1981)的研究表明,1975年美国企业按SEC的10—K、10—Q及8—K格式编制报表所支付的变动成本为21 300万美元。巴斯塔波(1977)通过考察13家公司按照SEC第190号《会计文告》(ASR-190)(1976年3月颁布)中的要求公布存货和厂场设备重置成本数据的情况发现,企业为此多负担的成本平均为12 400美元[6]。2002年美国的萨班斯——奥克斯莱法案(SOX)强化了对信息披露的要求,也增加了被监管者的成本支出。一项调查显示,美国上市公司遵循SOX的成本支出约在1.3-2.5百万美元之间[8]。Poonam Puri & Anindya Sen(2003)的研究发现SOX导致企业的会计费用增加了105%,从243 000元增加到499 000元;律师费用增加90.6%,从210 000元增加到404 000元。周勤业等(2003)对2001年信息披露费用进行的调查表明,我国上市公司2001年信息披露费用平均为132.33万元,扣除样本中最高值中石化(6 696万元),样本公司平均信息披露费用仍高达119.15万元,平均日常信息披露费用占管理费用的4.09%。据英国1986年金融服务法推算,政府监管的守法成本至少达1亿英镑。
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