浅论税制转型和税收政策
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改生产型增值税为消费型增值税,虽然有利于统一税制,有利于向公共财政转型,但其本身并不是向公共财政转型,而只是增值税类型的变化。从根本上看,向公共财政转型实际上是政府行为和政府制度的转型;从目前情况看,向以所得税为主的直接税制转型的条件逐渐形成,增值税转型和内外资企业所得税并轨是今年的税收工作的两个重点。
向公共财政转型是中国财税体制改革的基本目标,这一点已经写进了十六届三中全会通过的关于完善市场经济体制的决议之中。然而,具体到税收体制上,公共财政表现在哪些方面,现行体制在哪些方面与此不相符合,转型如何进行?似乎并未完全清楚。
前两年,鉴于扩张性财政政策效应不佳,民间投资启动不力,学界提出了从生产型增值税向消费型增值税转变的建议。因为生产型增值税只对企业购进的原材料扣减增值税,而对投资部分不抵扣,是一种对投资征高税的政策。况且,现行增值税是1993年通货膨胀严重时制定的,在很大程度上包含了反通货膨胀的目的。现在,虽然投资增长已经有点过快,民间投资也开始复苏,决策的时滞问题已经相当明显,但是,将“增值税由生产型改为消费型,将设备投资纳入增值税抵扣范围”仍有其积极意义,是在统一税制上前进了一大步。
然而,改生产型增值税为消费型增值税,虽然有利于统一税制,有利于向公共财政转型,但其本身并不是向公共财政转型,而只是增值税类型的变化。由于增值税是一种流转税,流转税是一种间接税,其税源来自于生产和流通环节。而以流转税为主,是无法实施公共财政体制的。因为,既然政府的税收主要来自生产和流通环节,来自于生产和贸易企业,那么,政府及其官员关注的中心自然是生产和流通,其精力也主要放在企业身上,投资建设,发展经济成为政府工作的中心。再加上在目前的体制条件下,评价官员政绩的主要指标是经济增长率和招商引资的多少,而不是提供基础性公共产品和公共服务的状况。在这种情况下,我们的政府就是一个发展型或者建设型政府,我们的财政也仍然是建设财政或者经济财政,不可能是公共财政。可见,相对于以阶级斗争为纲,政府工作以经济建设为中心是一个巨大的进步,而相对于公共财政目标,政府工作以经济建设为中心,就值得思考和榷商。
从根本上来看,向公共财政转型实际上是政府行为和政府制度的转型。即从面对企业转向面对个人,从与民争利转向为民谋利,从区别(实际上是歧视)对待转向公平交易。因此,要实施公共财政,必须从以间接税为主转向以直接税为主、以流转税为主转向以所得税为主。这样,纳税的主体就主要是公民个人,而非企业。在这种情况下,政府就得面对全体公民,其与公民的关系就是与纳税人之间的交易关系,政府向公民提供公共服务,公民向政府提供一个等价与之交换,税收就是提供公共服务的报酬。
政府提供的公共服务究竟如何,收取的税收是多是少,当然不是由政府说了算数,而要由纳税人来评价。这样就能形成纳税人对政府行为的制衡和监督,只有在纳税人的制衡和监督下,政府的行为才能转变。而在流转税为主的制度安排下,这一切是很难实施的。因为税收主要来自于企业,与纳税人隔着一层,税多税少与个人无直接关系,因而缺乏监督政府行为的激励。这样一来,政府行为也不可能转变。
从目前情况来看,向以所得税为主的直接税制转型的条件逐渐形成,有关方面应当抓紧研究,积极促进,分步实施。首先,随着经济的发展和收入的增加,所得税的增长很快,尽管个人所得税的偷漏税现象相当严重,其增长速度也是税收增长中最快的,其比重已经超过了10%。现在要做的首先是转变其征收方式。目前,个人所得税采取的是代扣代交的方式,这虽然保证了一定的税收收入,减轻了税收部门的负担,但这并不是所得税征管的一个恰当的方式,除了养成税收部门的依赖心理和偷懒行为以外,更重要的是不利于个人纳税意识的培养和形成,其征税的直接和间接成本很高。其次,内外资企业所得税的并轨已经不能再拖,今年有可能付诸实施。从本质上来讲,对外资企业的优惠,就是对内资企业的歧视,不仅低估了内资企业的市场价值,而且造成了劣胜优汰的效应。因此,统一税负不仅解决了税收制度中一个严重而明显的不公平问题,而且有利于消除资本流出和流入不对等的问题,缓解汇率升值的压力。进而为企业税制的转型创造条件。再次,消费税改革也在加紧实施,这也是转向直接税制的一个重要方面。笔者其所以提出和讨论这一问题,目的在于明确税制改革的方向。
就今年的税收工作来看,增值税转型和内外资企业所得税并轨是两个重点。国家税务总局提出的原则是“将在保持税收收入稳定较快增长的前提下,积极稳妥地分步对现行税制进行有增有减的结构性改革。”为了降低税制转型对财政收入的影响,有关部门计划先从东北及一些重点扶持的行业试点,“允许企业抵扣当年新增固定资产中机器设备投资部分所含的进项税金”,然后逐步推广。这样,此次改革可能采取“逐步转型”的办法。比如,投资中机器设备只允许增量抵扣;也可能采取分行业逐步转型的办法。必须指出,这种办法虽然可以实施,但要注意区别对待可能造成新的扭曲,因为“保持税收收入稳定较快增长的前提”就是值得讨论的。
1998年以来,中国经济年平均增长率7.8%,而税收收入(不包括关税和农业税)增长19.1%,两者的差距十分明显,2003年二者的差距更大,经济增长9.1%,而税收增长超过了20%。税收增收超常增长,有税收结构调整的原因,也有加强征管的原因,还有不可比的因素,例如,中国的经济增长与进口的相关度相当高,经济增长快的年份,进口增长也快,但是,海关代征进口税的增长终究与经济增长隔着一层,进口税收的超常增长(如2003年增长47.4%)当然要排除在分析之外。
在税收增长和经济增长的比较分析中,增值税是与经济增长率概念和口径最相近的一个指标。因为,在国民经济核算中,国内生产总值(GDP)是一个生产净值的概念,表示一个国家(或地区)所有常住单位在一定时期内生产活动的最终成果,其价值形态是所有常住单位增加值之和。而增值税就是对增加值征税。因此,如果其他条件不变,GDP增长多少,增值税大致也应增长多少。但从2003年的情况来看,国内增值税完成7 341亿元,增收1 066亿元,增长17%,超过经济增长率87%。对此能够提供的解释有以下几个方面:
一是税收征管加强,偷漏税减少。据说,2002年增值税的征收率已经达到70%,进一步提高的余地还有,但不大,即使提高3—5个百分点,也只能解释增收的1/3左右。一般来说,发达国家的税收征管比我们有效,且所得税比增值税的征收要困难一些,其征收率通常为70%—80%。
二是GDP的数据偏低。尽管国家统计局一再说明,近来国内外的一些认为中国已经出现全面经济过热的人仍持此看法,国内各省上报的统计数字也大于统计局公布的数字。退一步讲,即使认可此说,2003年GDP增长不是9.1%,而是10%,也不能弥合与税收增长的差距。
三是税收数据有水分。这有可能,但与其他统计数据相比,税收收入的水分的确比较小,虽然账面上的不能说全部是真金白银,但真正入库的都是货真价实的东西。
总之,经济增长与增值税的口径比较接近,后者去年增长17%,如果以保持这样的增长速度为前提,转型的过程必然拖得过长,甚至久拖不决。内外资企业所得税并轨无法也不必逐步实施,只能一步到位。否则,会造成新的扭曲。更何况,加入WTO已经多年,内外资企业税负的不公平,已经是弊大于利。虽然二者的税率一降一升,总体变化不大,但所占比重不同也会有不同的影响。考虑到并轨对内资企业是一种减税措施,其所产生的激励效应,也会进一步扩大税基,促进税收增长,因此,更应当抓紧实施。
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