经济体制下 ,财政职能转向满足社会公共需要之后 ,给财源的建设赋予了新的含义、提出了新的要求 ,决不是不再抓财源建设 ,尤其是经济欠发达地区 ,解决财政困难的根本出路在于培植和壮大财源。因此 ,在财政职能转换的过程中 ,财政参与财源的建设 ,应在充分发挥地方优势、注意调整经济结构、促进科技进步和企业转换经营机制等方面多花力气 ,重点放在保持主体财源、拓展新兴财源、培育后续财源上 ,确保财政实力的不断壮大。具体地说 ,公共财政下的财源建设 ,我们认为应具有以下特点 :
第一 ,财源建设的主体不再是政府 ,更不是单纯的财政行为 ,而是全社会各类经济成分的市场主体。
第二 ,政府不再插入微观经济的具体经营管理 ,着重于公共管理、服务和基础设施的建设 ,为经济建设提供良好的条件和环境 ;同时按市场经济规律和鼓励竞争的原则 ,为各类经济的企业提供公平的税收政策 ,不搞特殊化的税收优惠和税收歧视 ,坚持依法理财 ,坚持“国民待遇”原则。
第三 ,改革预算管理 ,推进依法理财 ,坚持早编预算 ,细编预算 ,并从基层编起 ,按标准、定额和具体项目落实预算内容 ,加大预算外资金统筹安排力度 ,提高政府宏观调控能力。
第四 ,实施县级财政综合改革 ,努力加强县级财源建设 ,加大对困难县的支持力度 ,推动县级财政上规模、上水平 ,改变许多地、县“吃饭财政”的局面。县级财政是国家财政体系的重要组成部分 ,是城乡经济联合的纽带 ;县级财政状况的好坏 ,是能否振兴地方经济、加快贫困地区开发建设的关键所在。因此 ,县级财政状况如何 ,直接制约地方经济的发展乃至整个国家经济的发展 ,只有县级财政搞活了 ,财源充裕了 ,地方经济才能振兴 ,国家财政的振兴也才真正有望。
3 .优化支出结构 ,坚持科学的财政支出顺序按照公共财政的范围要求 ,在当前聚财有限和用财无限的矛盾非常突出的情况下 ,重新界定和规范财政支出范围 ,严格支出顺序 ,保证重点需要。结合政府机构改革和事业体制改革 ,对现有财政供给部门进行全面调查 ,严控人员编制和经费标准 ,下决心压缩一些不必要的行政事业费 ,坚持抑制财政供养人员及其经费增长过快的势头。对用在建设方面的财政资金应把握以下原则 :第一 ,主要用于基础设施、基础产业、天然垄断的产业及公共工程建设方面。第二 ,对关系国计民生、控制国民经济命脉的重点建设项目财政还要投资 ,但必须保证效果 ,避免、防止盲目和重复建设 ,要真正对这部分资金的使用负责。第三 ,严防财政资金投入到一般加工工业上 ,即财政应坚决退出生产领域。
4.逐步理顺财政和国有企业的关系建立公共财政 ,矛盾的焦点主要集中在长期以来财政已在竞争性领域进行了大量投资 ,建立了为数众多的国有企业 ,这些国有企业仍是我国财政收入的支柱和经济基础。这样 ,理顺财政和国有企业的关系 ,调整财政对经营性国有资产的投入 ,也就成为财政转变职能的关键。
第一 ,建立公共财政的关键 ,首先必须是实现财政由生产性向非生产性的转变 ,但这并不意味着财政要退出经济建设领域。它强调的是财政不要向竞争性领域延伸 ,要把对生产、经营方面的投入逐步转到支持基础设施、公共工程和其他社会公共需要方面 (也就是说财政逐步减少向竞争性领域的投资 )。因此 ,要处理好财政和国有企业的关系 ,首先必须发挥财政的宏观调控职能 ,即财政作为两大宏观调控的政策工具之一 ,要在坚持优化国有资产配置、正确认识和处理好国有资产合理流动和制止国有资产流失的关系方面充分发挥其宏观调控的作用。国有企业是国民经济的细胞 ,我国国有资产总量已有 8万多亿元 ,这是国民经济持续、高速、稳定发展的物质基础 ,是实现第二、三步战略目标的雄厚物质力量。但现在结构不合理 ,经营粗放、管理滑坡、效益不好 ,必须下大决心、花大力气推进国有企业改革和制度创新 ,果断地进行其经济结构调整 (包括企业结构、行业结构、区域结构调整 ) ,积极发展资本市场 ,引导和盘活国有资产存量 ,促进其合理流动和有效配置。在这个过程中 ,要合理调整分配格局和支出结构 ,切实履行财政分配、调节、监督的功能 ,解决好分配不公、混乱的状况。通过调整支出结构 ,以必要的增量带动国有资产在较大范围、数量上的合理流动促进其在流动中增值增效 ;通过投入方式的转变 ,为市场经济和企业平等竞争创造一个良好的外部环境 ,充分发挥财政在国有经济结构调整中的宏观调控作用 ,更有力地支持经济建设。
第二 ,进一步减少财政对国有微观企业的事务性管理 ,这是转变财政职能最重要、最关键的一环。同时也要彻底取消财政对国有企业的经营性乃至政策性亏损补贴 ,使那些长期亏损、资不抵债的国有企业依法破产 ,国家财政不应再对企业承担无限责任 ,只以投入的资本额对其债务承担有限责任。应促使企业尽快建立现代企业制度 ,这样 ,财政才能真正卸下“包袱”,从而也才真正能把有限的财力用到调控宏观经济、优化配置资源、调节收入的分配等公共职能上。
5.建立和完善财政法规 ,这是转换财政职能、建立公共财政框架的保障建立公共财政需要与之相适应的财政法规体系作保障 ,使之具有稳定性、普遍性和规范性。公共财政有一个建立、发展和完善的过程 ,而与之相适应的财政法规体系也有一个建立、发展和完善的过程。因此 ,必须认真总结历史的经验和教训 ,勇于探索、创新 ,围绕公共财政“职能明确 ,体制完善 ,调控有力 ,支出规范 ,保障可靠”的总体目标 ,制定一部《公共财政法》,为建立公共财政的框架创造良好条件。
6 .实施规范的政府采购制度
政府采购是实现反经济周期调节、合理配置资源、促进产业良性发展的强有力工具。必须健全和完善之 ,规范其运作行为和程序 ,逐步把采购范围扩大到财政专项支出领域。
7.将社会保障基金纳入财政预算管理
西方经济学认为“社会保障”的本质涵义是政府保障。从我国的情况来看 ,社会保障制度不健全的原因很多 ,其中政府财力有限、财政支持力度不够应是主要原因。因此 ,我国社会保障制度的健全与发展 ,很大程度上依赖于国家财政的财力支持。总之 ,在宏观调控这个广阔舞台上 ,要谋求政府财政职能的逐步转变及作用更大程度的发挥 ,各级领导必须适应形势 ,转变思路 ,高瞻远瞩 ,进一步提高理财水平和驾驭全局的能力 ,推进跨世纪公共财政的改革与发展。
[参 考 文 献 ]
[1 ]邓子基 .财政学原理 (修订本 ) [M].经济科学出版社 ,1 989.
[2 ]项怀诚部长在全国财政工作会议上的重要讲话 . 1 999年继续实行积极的财政政策 [Z].
[3 ]牟放 .重新界定我国财政的职能范围 [J].中国财政 . 1999,(1 ) .
[4]本刊评论员 .财政工作要讲政治 [J].中国财政 .1999,(1 ) .
[5]杨光焰 .实现一个转变 [N].中国财经报 . 1999-09- 10 (3 ) .
[6 ]张松涛 .关于我国财政职能的转变问题 [J].经济学动态 . 1999,(5) .
[7]雍忠诚 .公共财政与财源建设 [N].中国财经报 .1999- 05- 28(3 ) .
[8]俞传尧 .转变财政职能 ,适应市场经济体制需要
[J].福建财会 . 1999,(4) .
[9]王加林 .努力构筑公共财政新框架 [N].经济日报 (京 )1999- 03 -10(9)
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